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依法治酒:从重立法到重落实

收藏 评论 发布时间:2018-11-14 来源:华夏酒报 吴佩海

依法治酒是行业和社会的共识,但如何理解和落实依法治酒则仁者见仁智者见智。

40年来,酒业经历了从重立法(呼吁出台酒法)到重落实(对现有法规的落实)的转变。

依法治酒贵在准确理解

在多年来的全国两会上,都有部分代表和委员提出了加快酒类立法的提案或议案;一些社会人士也有所响应,呼吁借鉴国外酒业或国内其他行业的模式颁布酒法。

这就给人一种印象,似乎依法治酒的基础和关键就是出台一部专门的酒法,甚至细化到白酒法、葡萄酒法。

但是,千呼万唤的酒法至今难出台,原因何在?

首先,难在酒类产销错综复杂,为酒类立法说起来容易做起来不易;

其次,难在既有历史的原因又有现实的问题,既有观念的撞击又有利益的博弈,既不能脱离现实的国情又不能照搬外国的、历史的、其他行业的模式;

再次,难在既要有立法的必要性,又要有立法内容的具体性,还要有执法的可行性。

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图片来自网络

问题具体表现在以下几个方面:

缺乏“共识”

新中国成立后特别是改革开放以来,国家对酒类产销的管理十分重视。早在20世纪80年代,国务院就曾多次开会专门研究酒类管理问题。

1990年,国务院第129次总理办公会,确定由国务院法制局牵头会同商业、轻工两部共同起草《酒类管理条例》,但对是否实行全国性的酒类专卖“暂不定论”。由于各种原因,该条例中途“流产”。

1996年,笔者参加了由国家经贸委牵头组织的酒类专项调研活动,深感各方在一些问题上认识不统一,对解决问题的建议也不一致,特别是对实行何种酒类管理体制争议很大。

进入本世纪后,由全国政协、国务院有关部门牵头组织的较大规模的酒类专项调研活动又有多次,相信意见分歧的现象仍会存在。

政策法规的制定是极其严肃的事,要走社会调研讨论、专家咨询论证、领导集体决策的程序。

在有关各方意见分歧较大的情况下,酒法不可能仓促出台。

有无“新意”

改革开放以来,我国出台或修改了《食品安全法》《产品质量法》《消费者权益保护法》《生产安全法》《商标法》《广告法》《反垄断法》《反不正当竞争法》《循环经济促进法》等法律;出台了《工业产品生产许可证管理条例》等行政法规;出台了《酒类广告管理办法》《酒类流通管理办法》《酒类批发经营管理规范》《酒类零售经营管理规范》等部门规章;对酒类生产实行许可证或QS制度,对酒类流通实行随附单制度;《刑法》修正案又规定对违反食品安全者最高可处死刑。

应该说,现行的法律规章已覆盖了酒类生产和流通的各个环节,对酒类产销的监管力度也是空前的。

在此情况下,酒法不能仅仅摘抄现有法规的有关条文,合并同类项后汇编成文,而是必须具有新意,能够解决新问题,实行新制度新办法。

问题恰恰在于,一些人士只是泛泛地提出立法的建议,而未能提出立法的具体内容,一些人士虽然提出了立法的具体内容却新意不多。因此,这就需要一定的时间,多方调研,反复论证,不可能一蹴而就。

能否“周全”

制定酒法是一项系统工程,要统筹兼顾、缜密周全,不能顾此失彼,甚至引发新的问题。

例如,目前酒类存在的各种弊病,既有法规不完善,针对性不强的原因;也有企业自律性差,社会责任感不足的原因;还有产业发展方式落后,产业化、规模化、标准化不高的原因;更有职能部门监管不力,执法不严,违法不究的原因。

有鉴于此,酒法的制定一定要有大视野,以体现综合治理的精神;一定要有很强的可行性和可操作性,以利于有关各方的执行和对执法者的监督,使酒法真正有用有效。

又如,几十年来我国对酒类实行的是“从田间到餐桌”的全程分段管理模式:农业部门管种植,质检部门管生产,工商部门管市场,商务部门管流通,海关部门管进出口,卫生部门管卫生指标,食品药品监管部门管消费环节。部分地区还有酒类专管部门,此外还有各级行业协会。如何规范这些部门的权力边界,使其相互协调形成监管合力而不是互相扯皮形成监管真空,也是酒法不能回避的问题。

再如,通过酒法对酒类的生产、批发、零售和进出口企业实行许可证制度不失为一个好办法。但它需要同有关的法规相衔接,还有许多现实问题需要解决。目前全国有酿酒企业几万家,而酒类批发和零售企业恐怕有几十万家甚至还要多。如果实行许可证制度,怎么颁证,谁来颁证;对无证企业怎么办,谁来办?这些问题都需要通盘考虑。

类似以上的问题还有不少,都需要时间来逐一的论证,所以酒法不能草率出台。

依法治酒难在“体制”

酒类管理体制是目前有争议的一个大问题,也是酒法制定的一个重点和难点。

一些热心人士提出应对酒业实行特殊监管,可能指的也是管理体制问题。

酒类管理体制问题已经争论了多年,分歧的重点是要不要实行专卖管理。争鸣情况已在前一篇文章中有所论述,此处不再重复。

面对如此之大的争议,是完善还是改变目前的酒类管理体制关乎全局和长远,谁都会慎之又慎,这是酒法难产的重要原因。

综上所述,制定符合国情、内容完善、利于操作的全国性的酒类管理法规并非易事,急于求成不可行。

所以,对依法治酒贵在准确理解。依法治酒指的是依照法治而非依照人治、依据现行的法律法规而非依据专门的酒法来治理酒业。

依法治酒重在严格落实

改革开放以来,我国基本建成了以宪法为核心的门类较齐全的法律体系。

其中,以食品安全法为核心的一整套法律法规、部门规章、标准规范等,涵盖了酒业的供产销、人财物、质量包装标识等各个方面。

可以说,只要把国家定下的规矩真正落实到位,即便没有专门的酒法,也一样能保障酿酒行业的良性发展;反之,如果企业有法不依,有章不循,即使有了专门的酒法也会形同虚设。

所以,依法治酒重在落实。要真正做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究;要以最严谨的标准、最严格的要求、最严肃的问责、最严厉的处罚,来保证相关法律法规的落实。

因此,依法治酒的关键在于酒类生产企业和流通企业等要真正做到学法、懂法、守法、用法,依法诚信经营。

正如人们所言:合格的产品首先是产出来的,其次才是管出来的。

当然,“时移则事异”。某些法律、法规、规章、标准也会随着形势的发展而有所变化。

2016年11月,我国唯一一部专门针对酒类的部门规章——《酒类流通管理办法》被废止,与其配套的《酒类流通随附单》也停止执行。但法律法规的真空并未出现,修改后的《食品安全法 》对酒类的监管更趋严格。《酒类流通随附单》的作用也通过信息化技术再现出来。

编辑:花花
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